證券時報記者 卓泳

今年年初國務院辦公廳印發(fā)的《關于促進政府投資基金高質量發(fā)展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）已落地3個月。證券時報記者多方調研了解到，近3個月來，多地政府紛紛發(fā)布相關的政府投資基金管理辦法，圍繞新政指引，引導當?shù)卣顿Y基金科學、規(guī)范發(fā)展。

在此背景下，地方政府投資基金的設立情況出現(xiàn)一定的分化態(tài)勢，作為主流的基金重鎮(zhèn)，廣東、江浙滬等地區(qū)設立政府引導基金的強勁勢頭依舊不減；而部分中西部地區(qū)及區(qū)縣級政府引導基金的設立數(shù)量卻出現(xiàn)了下降。此外，設立直投基金開展直接投資的策略，也愈發(fā)受到地方政府的青睞和推崇。

政府投資母基金設立

呈現(xiàn)區(qū)域分化

今年以來，地方政府投資母基金設立步伐有所放緩，這是不少一線募資人士不約而同的感受。“明顯感覺有些地方今年設立母基金的積極性大不如前，存量母基金在選擇子基金時也更加謹慎和挑剔。”深圳一家早期VC機構的募資人員程璐（化名）向記者透露道，“與往年動輒有百億、千億規(guī)模的政府投資基金相比，今年的市場氛圍顯得格外冷清?！?/p>

山東一國資投資機構的募資人員趙瑞（化名）對此也深有同感：“從今年年初到現(xiàn)在，周邊確實沒什么大動作。我們合作的一些市區(qū)級投資機構的基金，雖然還在籌備設立階段，但推進過程十分緩慢，最終能否成功設立還充滿了不確定性?！?/p>

從數(shù)據上看，據執(zhí)中ZERONE統(tǒng)計，2025年第一季度，全國地方國資共出資成立298只基金，同比減少2.5%；基金總規(guī)模3384.1億元，同比減少19.04%。

然而，記者在與業(yè)內人士深入交流后發(fā)現(xiàn)，當前地方政府投資母基金設立“遇冷” 并非普遍現(xiàn)象，而是在不同地區(qū)呈現(xiàn)出差異化表現(xiàn)?！罢憬@邊的基金設立工作并沒有明顯的減緩態(tài)勢，各個市區(qū)依舊按照計劃正常設立基金。”浙江省一國資投資機構負責人汪昊（化名）向記者介紹，“今年頭兩個月，各地在基金設立問題上確實有過短暫的迷茫期，對于是否設基金、怎么設等問題存在疑慮。但進入3月份，政府投資基金市場又重新活躍起來了。”

就在4月24日，江蘇省蘇州市正式審議通過第二批蘇州市戰(zhàn)略性新興產業(yè)基金組建方案，這意味著，第二批4只總規(guī)模105億元蘇州市戰(zhàn)略性新興產業(yè)基金正式進入落地階段，這4只基金分別聚焦人工智能、低空經濟、新型能源及智能座駕和高?？萍汲晒D化。

“母基金的出資主體主要是地方政府，其設立活躍度與地方財政健康狀況密切相關?！蔽靼惨粐Y投資機構負責人分析道，“目前，沿海發(fā)達地區(qū)設立母基金的熱情依然高漲，而部分中西部地區(qū)以及區(qū)縣級政府的政府投資基金新設數(shù)量有所減少。”執(zhí)中ZERONE數(shù)據顯示，2025年一季度，僅有15只縣級政府引導基金完成備案，同比減少了3只。而且這15只基金中大部分都是在去年就已啟動設立流程。

基金招商需求仍舊強勁

地方發(fā)文引導基金規(guī)范發(fā)展

部分地區(qū)新設母基金積極性不高、新設基金數(shù)量減少，或與今年年初發(fā)布的政策有一定的關系。

今年1月7日，國辦印發(fā)《指導意見》提出，地方“不以招商引資為目的設立政府投資基金”，以及對各級政府投資基金的統(tǒng)籌整合發(fā)展給予了指引。

“實際上各地對文件的理解和執(zhí)行程度都各不相同，據我了解，各地依然有非常強烈的招商引資訴求，尤其是中西部地區(qū)要強鏈補鏈，完全摒棄用基金來招商引資是不太現(xiàn)實的?！蓖絷槐硎?，有能力有財力的地區(qū)依舊在積極設立基金。

趙瑞也坦言，各地方在解讀這一政策時存在一定的彈性空間，“雖然不能將招商引資作為唯一目標，但可以設立綜合考核指標，把招商引資納入其中即可”。她向記者透露，在一些地方新出臺的基金管理辦法中，對基金的考核方式進行了合理調整，不再將招商引資作為單一考核指標。

記者梳理也發(fā)現(xiàn)，在符合政策大方向的前提之下，幾個主要的基金強省強市，仍在有序地開展基金投資和管理工作。以浙江為例，浙江省財政廳近期發(fā)布《關于促進政府投資基金高質量發(fā)展的實施意見（征求意見稿）》指出，要推動政府投資基金科學高效發(fā)展，構建更加規(guī)范、高效的政府投資基金管理體系。與此同時，杭州市的多個區(qū)也發(fā)布類似的政府投資基金管理辦法。

“各地更需要著眼于如何科學、規(guī)范地設立和管理基金，提高基金的運行效率，真正服務于地方的產業(yè)發(fā)展?！蓖絷槐硎?。

趙瑞也認為，部分地區(qū)新設母基金減少，與地方財力有關?！坝绕涫菂^(qū)縣政府的財政壓力很大，而且這兩年有些地方設立的基金還沒有完全投出去，還有資金在賬上，自然不會再設基金了。”

相關統(tǒng)計數(shù)據顯示，截至2024年末，全國超過2.8萬億元的政府引導基金中，約有1.1萬億元因返投限制而滯留在賬上，資金的實際利用率不足40%。

地方熱衷設立直投基金

容錯機制提供重要保障

多地母基金設立減少的同時，直投基金卻被不少地方視為招商引資更有效的路徑。今年以來，多個地方紛紛設立了直投基金群，比如今年3月，北京昌平成立150億元科技產業(yè)基金群；上海設立了總規(guī)模達500億元的產業(yè)轉型升級二期基金，以及規(guī)模為500億元的上海市國資并購基金矩陣。

“一些財政資金緊張的地方更傾向于設立直投基金，因為他們對資金使用效率的要求更高，認為政府直接下場投資開展招商引資，效果會優(yōu)于母基金投向子基金的模式?！?程璐觀察到，“即便有些地方仍然采用母基金策略，也會同步設立直投基金，不再僅僅滿足于作為LP（有限合伙人），而是希望參與到項目的投資決策過程中。”

在汪昊看來，母基金做招商引資存在機會主義，子基金以完成返投任務為主，招來的項目不一定符合當?shù)禺a業(yè)需求；而直投基金更具優(yōu)勢，類似合肥模式，沿著產業(yè)鏈自上而下做投資。

當然，地方國資做直投基金，直接下場做GP（普通合伙人），背后更需要一套容虧容錯機制作為支撐。2025年以來，各地政府引導基金紛紛出臺新政策，以容錯機制和高額資金投入硬科技。例如，深圳市南山區(qū)發(fā)布的《南山區(qū)支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)“六個一”行動方案》提出，設立總規(guī)模為5億元的戰(zhàn)略直投專項種子基金和天使基金，允許單個項目最高100%虧損。

廣州開發(fā)區(qū)則通過《科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)投資母基金直接股權投資實施細則》，允許種子直投、天使直投、產業(yè)直投分別出現(xiàn)最高不超過投資總額50%、40%、30%的虧損，種子直投和天使直投單個項目最高允許100%虧損。

政策之下，具體落實如何？汪昊告訴記者，杭州部分區(qū)縣已明確招商引資項目的容虧容錯機制，“只要項目是通過區(qū)里的常務會集體決策的，即便最后投資失敗、產生虧損，都可以通過集體決策的方式共同分擔風險”。